摘要：在高速公路建设领域,采用BT模式进行建设的项目越来越多,由于BT模式在我国发展比较晚,所以采用BT模式存在诸多的风险。本文通过分析国内高速公路BT项目的特点,发现高速公路BT项目存在的主要风险点,并相应的提出一些风险防范措施,为企业承接高速公路BT项目提供参考,也为高速公路项目通过BT模式建设的发展具有现实意义。
关键词：高速公路BT项目风险防范
一、高速公路盯项目产生的背景随着我国经济的发展,各地高速公路建设的规模越来越大。由于近几年地方政府债台高筑,银行对政府贷款融资采取了谨慎性政策,致使政府的融资规模日益萎缩,高速公路作为政府投资的项目,也受到了较大的影响。但是各地方政府为了基础设施建设,积极拓宽融资渠道,其中通过招标引进一些大型企业作为融资平台成为首选,采取BT模式进行高速公路项目建设得到了政府的青睐。在政策法规方面,建设部在2003年的文件《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见))(建市〔2003〕30号)中明确提出:“鼓励有投资投融资能力的工程总承包企业,对具备条件的工程项目,根据业主的要求,按照建设一转让(BT)、建设一经营一转让(BOT)、建设一拥有一经营(BOO)、建设拥有一经营转让(BOOT)等方式组织实施。”这标志着BT模式得到了政府的认可。同时也给具有工程总承包资质的企业带来了企业转型的机会。企业可以凭借自身资金、建设管理等优势进人BT项目建设领域,获取更高的利润。
BT模式看似很美好,实际上由于该模式在我国发展较晚,在实际的操作中没有专门的法律法规来规范,也没有比较成熟的运作模式来借鉴,所以容易引发各种风险。笔者根据一些国内在建及已经完工的典型案例,分析总结了BT模式存在的主要风险,并提出一些风险防范措施。
二、高速公路盯项目的风险点分析及防范措施
(一)BT项目的合法性风险
BT项目一般是由政府作为发起人,政府部门是否对该项目的立项、可行性研究、规则、环评、土地等要素进行了审批,审批是否得到国家相关部门的批复,这是项目合法性的唯一标识,也是项目最大的风险点。有的项目在审批手续不完善的情况下,政府已经要求投资人组织进场建设,这无疑给投资人带来巨大风险,一旦审批手续不能得到国家批复,投资人就不能正常施工,造成项目搁浅,造成资源巨大浪费。
因此投资人在承接BT项目时,这些法律要素必须得到肯定答复后才能实施,其中一项要素没有得到国家批复,将给企业带来致命的打击。投资人承接项目时一定要将项目的批复文件一一搜集,复印备案,保证项目的合法性。
(二)合同风险
目前,国内还未能制定出一个统一规范的BT合同范本,BT合同又是投资人和政府对该项目实施的唯一凭据,所以合同风险防范至关重要。通常发包人会在招标的同时提供一份合同样本,投标人可以根据自己的意见同发包人协商,修改合同有关内容,这是合同防范的最佳时期,投标人应该组织各个部门,包括工程技术、质量、安全、财务、经济、法律等方面的专业人才,对合同进行评审,逐条找出合同中的风险点,要特别对合同中不具体、不确定事项的内容进行澄清,将合同风险降低到最小。
(三)融资风险
高速公路项目耗资巨大,并且由于高速公路BT项目在合同签订时通常已经规定了项目建设资金的来源,通常是由投资人的自有资金及银行贷款两部分组成,其中资本金部分一般占项目总投资的25%一35%,融资负债部分占项目总投资的65%一75%(贷款银行一般由政府指定)。从资产结构上看,结构比较简单,融资渠道比较单一,这样必然会造成项目资金来源过分依赖投资人的母公司,而且银行贷款部分必然需要投资人母公司的信用担保或实物担保,这样必然给投资人整个企业带来较大的融资风险。国家的财政政策对项目影响也比较大,比如近几年银行对高速公路贷款的限制等,容易造成项目贷款资金不到位或到位不及时,造成拖延工程款、材料款、民工工资等现象。投资人必须充分考虑项目的投资结构、工程进度、资金需求、贷款利率及提款时间等条件,制定科学合理的融资方案。
对比几个BT合同,融资费用基本都是由政府按照投资人与金融机构签订的贷款合同中规定的利息全额回购。从表面上看,贷款利息费用与投资人没有太大的关系,但是它也存在较大风险,即当实际利息费用超过概算中利息费用时,政府不会因为利息费增多而去调整概算,超出部分自然由投资人承担,必将给投资人带来损失。所以在BT合同中关于财务费用的条款必须明确计算过程及回购方式。并且与银行谈判时,要争取较优惠的利率。另投资人投人资本金部分的收益也要明确的写在合同中,包括资本金投人的方式及收益的计算方法等。
(四)税务风险
目前,BT工程项目作为一种新型的融资建设模式,国务院税务主管部门尚未作出统一的税务处理规定,但近年来,各地税务机关为规范BT项目税收管理,相继作出了一些规定,其观点主要有:一是对投融资人取得的BT项目回购价款,全额按建筑业税目征收营业税。如:《重庆市地方税务局关于建筑业营业税有关政策问题的通知))(渝地税发〔2008〕195号)之规定。二是根据立项人的不同,分别按“销售不动产”、“建筑业”、“服务业”税目征收营业税。如:自20H年1月1日起实施的《江西省地方税务局关于BT方式建设项目有关税收政策问题的公告》之规定。这些观点无疑是站在税务征管角度考虑的。我们分析高速公路BT项目的特点,投资人对建成或在建的高速公路没有完全意义的产权,从产权的法律概念上看,“产权是指财产所有权。财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分等相关权利。”然而在BT合同中,发包人对在建的高速公路的使用、收益和处分的权力有明确的规定,投资人一般对在建的高速公路项目不具有使用、收益和处分等相关权利,可见投资人对项目不具有的所有权。不具有所有权,从何能谈到产权的变更和转让呢?没有产权的转移就不用缴纳所谓的产权转让的相关税费。因投资方在建设该项目时,已经缴纳了建设阶段的营业税及其附加,如果再缴纳移交阶段的税费,无疑是重复纳税,给投资人带来风险。在现实操作中,由于地方税务机关的要求不同,我们又难免要重复缴纳相关税费,所以我们要把这种重复纳税的风险转移,转移到发包方即转嫁给政府承担,并在合同中明确,在项目回购时若需缴纳产权转让的相关税费应计人回购款。
(五)建设阶段的管理风险
1.组织机构风险
BT合同签订后,投资人根据合同要注册成立项目公司(法人),然后进行组织建设。组织形式一般有三种:一是项目公司作为项目的管理机构,组织项目的建设与回购,项目公司直接施工;二是项目公司不直接施工,而是由投资人直接成立总承包部,由总承包部进行施工建设,项目公司为管理者,项目公司和总承包部之间是发包与分包的关系;三是项目公司不直接施工,也不成立总承包部,而是直接发包给投资人的关联单位进行施工,项目公司和各施工单位是发包与分包的关系。可见,不管采取何种方式施工,实质上是项目的管理者和施工方全部为投资人,这样就容易造成项目公司、施工方的权责利不清,管理者尽不到管理的责任。施工方认为管理者都是自己人而不注重施工质量、安全等,而政府监管和第三方监督流于形式。然而高质量的完成工程项目是BT合同回购的关键,如果工程存在质量缺陷将无法顺利验收,更谈不上回购了,最终给投资人带来巨大损失。我们要理清思路,明确项目公司、施工方、政府(发起人)、第三方监督机构的关系,各自的地位、职责,建立完善的相互制约的控制机制,保证施工质量、安全等,为顺利回购打下基础。
2.工程延期风险
BT项目按期完工,是政府进行回购的前提,如果发生工期拖延,不能按时交付,政府就不可能按合同规定进行回购,从而给项目带来各种不可预见的巨大风险。在项目实施过程中,投资人要做好施工前的准备工作和施工过程中的组织管理工作等,采取各种措施保障在合同工期内完工。如果因政府方的工程施工手续不齐造成的延误工期,投资人要做好书面说明,并要政府相关部门确认,做好索赔证据的收集工作,为以后的索赔变更合同谈判做足功课。
(六)回购阶段的资金风险
对于回购资金,我们在签订合同时必须明确,因为政府采取BT模式建设项目,往往只以融资为目的,对回购款准备的意识并不是很强。有的项目发起人只是口头承诺利用什么资金来偿还,或者只提供一纸保函。根据《担保法))第8条之规定:“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”,这是法律规定的强制性条款,违反即无效。因此国内的BT建设项目,如涉及国家机关的担保,例如交通厅或交通局的担保,无论何种形式均是无效的。所以对担保人的担保资格要特别注意,若担保无效,将会给投资人带来巨大风险。有的回购资金是由交通厅的相关单位提供担保,应明确担保中标的物的价值及担保形式,法律要求登记的必须登记,需要公证的必须公证,完善担保的法律要件,从而降低回购风险。
因此,投资方应对回购资金的来源进一步明确,比如回购资金是否列到政府预算,对采取统贷统还方式核算的发起人,是否将该项目回购资金列到统贷统还的范围内。
三、结束语
我国高速公路采取BT模式建设发展较晚,且在高速公路建设中利益相关者较多,关系复杂,风险较多且具有不确定性。政府作为项目的发起人,态度比较强硬,造成投资人往往处于弱势,因此建立高速公路BT项目风险防范体系对投资人来说就显得尤为重要,且对高速公路BT模式持续发展具有重要的现实意义。
参考文故
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（原载于《交通财会》2013年04期）
